NZZ , 22.03.02
par Alfred Kölz (Zurich)
* Les organisations de personnes handicapées ont lancé une initiative
populaire ayant pour but l'égalité de droit pour les personnes
handicapées. Le Conseil fédéral et le Conseil des États
ont élaboré une loi fédérale comme contre-projet
indirect. Dans le texte qui suit, l'auteur expose les lacunes de ce dernier
et propose des améliorations.
La Suisse compte environ 700'000 personnes ayant une déficience corporelle,
mentale ou psychique. La Constitution fédérale actuelle prévoit
une interdiction de discrimination en faveur de ces handicapés et mandate
le législateur de prendre des "mesures en vue d'éliminer
les inégalités qui frappent les personnes handicapées".
Les organisations de personnes handicapées ont donc lancé une
initiative populaire qui, après prorogation du délai imparti au
Parlement pour traiter l'objet, sera soumise à la votation populaire.
Cette initiative reprend le mandat au législateur d'éliminer les
inégalités; d'une part, elle prévoit la réalisation
de mesures de "correction des inégalités existantes";
d'autre part, l'initiative exige que "l'accès aux constructions
et aux installations ou le recours à des prestations destinées
au public" soient garantis "dans la mesure où il sont économiquement
supportables".
Contre-projet insuffisant
Le Conseil fédéral et le Conseil des États, en tant que première chambre à traiter l'objet, ont élaboré un projet de loi fédérale sur l'élimination des inégalités frappant les personnes handicapées, qui devra encore être traité par le Conseil national. La forme du projet est critiquable; celui-ci est rédigé et structuré de manière si complexe qu'il faut conseiller aux handicapés concernés et aux citoyens intéressés de s'assurer d'emblée du soutien de deux juristes pour la lecture. Ce texte est rempli de termes techniques, de renvois à d'autres passages, dans une mesure telle que derrière toute cette technicité, on ne retrouve plus ce qui est primordial, c'est-à-dire les problèmes des personnes concernées. Où donc est restée la bonne tradition suisse d'un Eugène Huber? Qui formulait les lois, comme par exemple le Code civil, de manière compréhensible et malgré tout juridiquement précise. Les carences de la substance de ce projet sont encore plus graves. Il est vrai que, sur le modèle de l'initiative populaire, le texte prévoit d'une manière générale que la Confédération et les cantons prennent des mesures pour éviter, éliminer ou corriger les inégalités; il est également statué que les mesures de "correction des inégalités" ne violent en aucun cas le principe de l'égalité des droits. Toutefois, on ne retire de ce projet de loi que très peu de conséquences concrètes. Ainsi, dans les offres de services au public, l'interdiction de discrimination s'applique seulement au particulier, sans l'appui du droit de recours des associations reconnues. Les mesures que la Confédération et les cantons devraient prendre pour favoriser l'intégration des personnes handicapées sont formulées sous forme d'option. Aucune mesure concrète n'est envisagée dans les domaines de l'activité professionnelle, de l'habitat, de la culture et des sports, même pas sous la forme d'un simple objectif. En ce qui concerne la scolarité obligatoire, il est vrai que des dispositions coercitives sont adressées aux cantons; par contre, on ne trouve aucune disposition sur l'intégration d'enfants handicapés à la scolarité normale et à la formation professionnelle de base ou complémentaire. Une concrétisation adéquate serait spécialement nécessaire et opportune dans le domaine de l'activité privée rémunérée. Dans le secteur du travail, il ne faut pas oublier que l'égalité de droit des personnes handicapées ne grève pas forcément le trésor public. L'assurance invalidité étant déchargée, même le contraire peut arriver. Il ne faut pas seulement s'attacher aux aspects financier et économique du droit d'égalité dans le domaine de la formation scolaire; il faut encore examiner ceux touchant la personnalité. Ce n'est qu'en rapport aux transports des personnes que le projet est déjà plus concret et donc plus maniable; toutefois de très longs délais transitoires sont prévus.
Accès aux constructions et aux services
La Constitution fédérale veut que pour un travail de valeur égale, l'homme et la femme aient droit à un salaire égal; ce principe vaut également dans les relations contractuelles entre privés. Cet effet horizontal dans les relations entre particuliers est aussi l'un des objectifs de l'initiative populaire, pour autant que les conséquences en soient économiquement supportables. Le projet de loi du Conseil fédéral et du Conseil des États renonce par contre à cet effet réflexe à l'égard de tiers et ne prévoit un droit d'accès que pour les constructions nouvelles et pour celles qui sont soumises à des transformations dont le coût dépasse 40% de la valeur du bâtiment; en outre, l'application de ce droit est limitée aux constructions de plus de 8 appartements ou offrant plus de 50 places de travail. Pour des raisons économiques, il faut bien entendu observer une certaine réserve dans cette obligation d'adapter les constructions et les installations. Cependant, dans l'intérêt des personnes handicapées, une disposition supplémentaire aurait dû être introduite dans le projet pour les constructions accessibles au public comme les banques, les restaurants, les hôtels, les musées, les bibliothèques, les parkings, les piscines couvertes, les plages, les stades et les grandes surfaces; les conséquences d'une telle disposition auraient été économiquement supportables. La réglementation retenue actuellement par le législateur n'apporte guère de progrès aux personnes handicapées, l'obligation d'adaptation étant limitée aux installations et aux nouvelles constructions ou faisant l'objet de rénovations très importantes. Le législateur serait bien avisé d'aller davantage à la rencontre des personnes handicapées tout en décrivant d'une manière plus précise ce qu'on entend par économiquement supportable. Dans ce sens, il aurait été raisonnable de prévoir une disposition complémentaire sur l'intervention du personnel parallèlement au recours à des moyens techniques. Ici, il aurait été judicieux d'envisager des déductions fiscales lors de l'adaptation des constructions accessibles au public aux exigences des personnes handicapées. De cette façon, les personnes handicapées pourraient être largement confortées dans leurs revendications légitimes. En plus, le droit de recours des associations de personnes handicapées, prévu seulement d'une manière très limitée dans le projet de loi, devrait s'appliquer à ces constructions, contrairement à celles non accessibles au public.
Délégué aux questions des personnes handicapées
Le projet de loi actuel est formellement insuffisant, pusillanime dans son contenu et sa présentation résulte d'une attitude défensive. En s'inspirant davantage de la loi fédérale sur l'égalité entre femmes et hommes, on aurait pu l'améliorer sensiblement, d'autant plus que l'initiative populaire, formulée avec retenue, suit exactement dans sa structure l'alinéa 3 de l'article 8 de la Constitution. Le projet du Conseil fédéral et du Conseil des États ne tient pas assez compte du fait que cette initiative est l'expression d'un mouvement social et une réaction à une Suisse "assez arriérée" en matière d'émancipation des personnes handicapées. Même s'il faut admettre qu'il est plutôt difficile de résoudre ce problème par des dispositions légales, le contre-projet à cette initiative résultant de ce mouvement social devrait être plus dynamique et plus riche en idées; il serait judicieux, en plus des améliorations ponctuelles concernant les mesures à prendre, d'engager, pour une durée limitée, un délégué aux questions des personnes handicapées. Ce délégué ferait fonction de "moteur" pour lancer la mise en œuvre de l'égalité de droit et de celle de l'intégration. Il pourrait recevoir et filtrer les revendications des associations de personnes handicapées, les faire valoir auprès de l'administration fédérale et plus particulièrement de celles des cantons et rendre les médias attentifs aux requêtes de cette partie importante de la population. Aujourd'hui déjà, on peut considérer que la population est acquise aux revendications des personnes handicapées. Au lieu d'opérer seulement avec des dispositions légales contraignantes, il serait plus approprié d'encourager d'une manière "compétitive" la mise en œuvre des objectifs de l'initiative. La Confédération pourrait instituer une fondation qui accorderait une distinction officielle aux personnes et aux organisations intervenues d'une façon exemplaire dans l'adaptation aux personnes handicapées, des moyens de transport et des constructions et installations accessibles au public. Une distinction pourrait aussi être remise aux entreprises ayant notoirement facilité l'embauche et les programmes d'occupation des personnes handicapées. Toutes ces mesures incitatives, combinées aux allègements fiscaux mentionnés plus haut, pourraient être introduites à titre de complément et seraient sûrement plus aptes à stimuler la mise en œuvre que des mesures administratives seules.
* L'auteur est professeur ordinaire de droit public, de droit administratif
et d'histoire de la Constitution à l'Université de Zurich